持续深化科技成果转化机制改革
时间：2024-11-21 来源：人民论坛网、国家科技成果网 分享：
深化科技成果转化机制改革，加强国家技术转移体系建设，加快布局建设一批概念验证、中试验证平台，完善首台（套）、首批次、首版次应用政策，加大政府采购自主创新产品力度。加强技术经理人队伍建设。
党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》明确提出：“深化科技成果转化机制改革，加强国家技术转移体系建设，加快布局建设一批概念验证、中试验证平台，完善首台（套）、首批次、首版次应用政策，加大政府采购自主创新产品力度。加强技术经理人队伍建设。”科技成果转化率决定生产力发展速度，而生活水平取决于生产水平。在经济全球化呈现一些趋势性变化历史阶段，提升科技成果转化率关乎中国能否实现高质量发展，进而跨越中等收入陷阱。
回首中国科技创新政策实践历程，不难发现不少具体措施并非首次提出。如2015年工业和信息化部曾制定《首台（套）重大技术装备推广应用指导目录》；2017年国务院《国家技术转移体系建设方案》已启动职务科技成果赋权改革、提出建设技术经理人制度。理解深化科技成果转化机制改革的重要意义，必须对我国科技成果转化机制的运行机理、科技成果转化政策实践以及提升科技成果转化率所面临的困难和挑战有深刻而清醒的认识。《中华人民共和国促进科技成果转化法》对科技成果转化的定义是“为提高生产力水平而对科技成果所进行的后续试验、开发、应用、推广直至形成新技术、新工艺、新材料、新产品，发展新产业等活动”。根据熊彼特创新理论（J.A.Schumpeter，1912），将生产函数引入生产系统是生产活动得以组织开展的必要条件。科学研究与技术开发产生具有实用价值的成果，其本质是生产函数创造活动；科技成果转化的作用在于将生产函数引入生产系统。该过程主要有五个环节，即基础研究、应用研究、概念验证、工作样机（小试）、工程化及生产线（中试）、产品生产（产业化）等。科技成果转化存在三个关键点，即充分有效供给生产函数、创造引入生产系统的必备条件、有效激励将生产函数引入生产系统等。促进科技成果转化的制度安排，均以解决这三个关键问题为基本目标：建设技术转移体系、概念验证和中试平台、加强基础研究和应用研究等是为促进生产函数供给；完善长期资本投早、投小、投长期、投硬科技的支持政策，是为将新的生产函数引入生产系统创造必备的生产要素配置条件；深化职务科技成果赋权改革，是为实现有效激励。早在1958年，时任国务院副总理的聂荣臻同志在全国地方科技工作会议上就曾强调，要加强科技成果推广。同年，中国科学院在北京举办了首届科技成果展览会。1959年，国家科委把采用和推广新技术列入科学技术发展规划。1985年，为适应经济市场化改革而全面启动科技体制改革，中央明确指出“科学技术体制改革的根本目的，是使科学技术成果迅速地广泛地应用于生产”[1]。1999年《中共中央、国务院关于加强技术创新，发展高科技，实现产业化的决定》提出“加强技术创新，发展高科技，实现产业化，推动社会生产力跨越式发展”[2]。《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020年）》提出“建设创新型国家”的重大战略，支持鼓励企业成为技术创新主体[3]。在中国特色的市场经济体制下如何有效提升科技成果转化率以提高生产力，成为科技成果转化机制改革需要解决的核心问题。创造性毁灭既有生产函数，通过创新不断转化科技成果，将新的生产函数引入生产系统，以此提高全要素生产率。在市场经济体制下，供需关系影响生产、交换、分配、消费活动，并与价格变动、竞争联动，而试错成本决定投资者的利润和风险。充分市场化保障有效竞争和价格信号准确分散决策和试错有效降低了投资者的风险，产权资本化为利益分享提供了便利途径等。市场经济体制下组织科技成果转化活动，需要考虑以下几方面问题。有时为克服因价格信号滞后导致的市场盲目性，政府干预相对较多，一定程度上会扭曲价格信号。如果资源配置受市场机制的影响下降，有可能出现产能过剩等供需关系失衡现象。当前“部分新兴行业存在重复布局和内卷式竞争，一些行业产能过剩”[4]，而产能过剩是生产函数更替迟延的必然结果。按照国际通行标准，产能利用率低于76%—80%便意味着过剩，而2024年一季度全国规模以上工业产能利用率为73.6%[5]。市场经济体制下，利润是科技成果转化的动力，风险与收益正相关。在科技成果转化过程存在高度不确定性的情形下，企业家、科学家、社会、政府等之间如何分担风险和分配利益，以有效激励企业家转化科技成果，是需要解决好的问题。科技成果转化既紧密关涉国家发展，又影响企业获取利润。因此，政府与市场均是科技成果转化活动的主要组织者。远期视角下国家发展与企业家提升利润水平是相辅相成的，但在中短期以及具体情境中二者有可能存在冲突。类似冲突在西方国家同样存在。美国二战期间逐步形成和发展起来的军事工业复合体源源不断地向生产系统供给新技术，从而促进了生产函数更替。2023年美国采购和研发军费2760亿美元，全年研发投入5111亿美元，占比高达54%[6]。研发资源政府管制深度已相对较深，研发投入结构与科学发展需求的适配性已有所下降，市场供需结构有所扭曲。2024年澳大利亚战略政策研究所（ASPI）在测度世界各国在64个关键领域研发能力后，发现近二十年美国科技实力大幅衰退[7]。金融危机以来美国劳动生产率增速持续放缓，美国知识和技术密集型产业附加值仅占GDP的十分之一[8]。尽管存在上述问题，受益于国家研发投入长期位居世界首位，巨大的研发投入规模和创新系统培育产生绝对优势，从而使市场化运作得以顺畅进行。我国政府与市场的关系在一些经济领域还有待进一步明晰，消弭科技成果转化中目的冲突的制度安排尚待完善，民营经济组织参与国家科技攻关项目尚存隐形障碍。解决这些问题需进一步探索。由“0”到“1”、从“1”到“10”是科技成果转化过程中两个关键环节，其间技术方案与商业模式相融合。很长时间以来，历经基础研究、应用研究、概念验证、工作样机（小试），实现“0”到“1”的突破多由发达国家完成。从“0”到“1”是突破性创新，彻底毁灭既有生产函数，行业边界出现淡化，需要跨行业整合、全流程集成创新资源。数字化环境下生产活动突破空间限制，呈现离散特征，区域协作水平对科技成果转化率的影响增大。这更加需要探索完善科技成果转化途径。改革开放后，党的工作中心重新转到经济建设上。国家科委恢复后不久，在施行的《科学技术研究成果的管理办法》中明确“科技成果全民所有，无偿使用”，并赋予行政主管部门推广科技成果的职责。生产资料公有制基础上，科技成果作为一种生产资料亦应公有。1980 年全国人大在 1981 年国家概算决议中提出“对重要的新技术，要制定有偿转让的办法”。同年《国务院关于开展和保护社会主义竞争的暂行规定》也要求“对创造发明的重要技术成果要实行有偿转让”。至1981 年，《财政部、国家科委关于有偿转让技术财务处理问题的规定》明确将科技成果转让原则由“无偿使用”，转变为“有偿转让 ”。“四个转移”目标随即被提出，即科技成果要“由实验室向生产转移，单纯军用向民用转移，沿海向内地转移，国外向国内转移”[9]。1982年党的十二大确立“经济建设必须依靠科学技术，科学技术工作必须面向经济建设”的基本发展方针，随之明确科技成果转化机制建设以经济效益为导向。此时，对发展经济更多借助计划还是市场，尚存思想分歧，至1984年中共中央《关于经济体制改革的决定》，明确要发展有计划的商品经济。此后不久国务院常务会议提出“技术也是商品，可以流通，可以买卖”[10]，制度确认科技成果的商品属性。1984年《中华人民共和国专利法》颁布，利用市场实施科技成果转化渐具必要条件。随着经济体制改革的深化，1985年科技体制改革启动，我国科技成果转化机制开始在市场化导向下进入系统建设阶段，建设重点有两个。一是解决产权问题。市场经济以自愿交易为基础，产权制度安排决定交易成本，进而对经济绩效产生关键性影响。赋予何权、谁来赋权、赋权给谁、如何赋权等是产权制度需要解决的核心问题。计划经济下“科技成果全民所有，无偿使用”，1963年建立了科技成果登记制度。为适应市场经济，1986 年在《中华人民共和国民法通则》中专章规定知识产权，法律上确认了科技成果的商品属性。1990年颁布《中华人民共和国著作权法》，1991年颁布《计算机软件保护条例》，加大对知识产权的保护。二是解决市场交易问题。1992年国家经贸委、国家教委、中国科学院共同组织实施了“产学研联合开发工程”，尝试在行政组织下，直接授权国有大中型企业使用科技成果以推动科技成果转化。1993年中共中央决定建立社会主义市场经济体制。在市场化导向下，1993 年颁布《中华人民共和国反不正当竞争法》和《中华人民共和国科学技术进步法》，此前1987 年《中华人民共和国技术合同法》已颁布。至1995年，在计划经济条件下形成的科技管理体制已基本被打破，为适应市场经济体制建设，中共中央、国务院发布《关于加速科学技术进步的决定》。1996 年《中华人民共和国促进科技成果转化法》随即出台，形成市场经济体制下中国促进科技成果转化的系统方案。1999年中共中央、国务院《关于加强技术创新，发展高科技，实现产业化的决定》提出“通过深化改革，从根本上形成有利于科技成果转化的体制和机制”，推动企业成为技术创新的主体、发展科技中介服务机构、培育和健全技术市场，为科技成果转化提供创新要素供给保障，给予创新环境支持。2001年中国成功加入世界贸易组织，开始深度融入世界分工体系。在加工贸易促进下，中国从跨国公司技术转移和外溢中充分收益，以“引进、消化、吸收、再创新”为主的国家创新模式逐渐形成，科技成果转化制度相应有所调整。如制度安排逐步弱化所有制差异，强调效率优先，平等保护权利。经过十几年创新要素供给、产权制度、创新环境等建设，到2012年以企业为主体，开放协同的科技成果市场转化格局基本形成。2015年《中华人民共和国促进科技成果转化法》修订，进一步改善科技成果转化过程中，在供需信息匹配、收益分配以及科技服务方面的薄弱环节。2017年中美贸易争端激化，引起世界产业链剧烈调整。“引进、消化、吸收、再创新”为主的国家创新模式出现不少运行障碍。2017年国务院印发《国家技术转移体系建设方案》，在科技自立自强战略下推进科技成果转化机制建设。通过将收益进一步让渡给研发者等措施加大激励；将科技成果转化的使用权和处置权下放以增强市场主体活力；建设统一开放的技术市场以提高市场机制资源配置功能。纵观2017年以来科技成果转化制度改革，在坚持市场化改革的逻辑下呈现两个特征。一是成果转化的作用由促进深度参与国际分工，转向深度参与和积极重构兼具。如《国家技术转移体系建设方案》将“面向‘一带一路’共建国家等的国际技术转移广泛开展”列为建设目标。二是产权制度改革不仅继续简政放权，而且还由资产管理转为资产管理和资本管理并举。如2019年财政部《关于进一步加大授权力度促进科技成果转化的通知》对科技成果转化形成的国有股权处分做了初步规范。2021年以建设高水平科技自立自强科技体制为目标的改革启动，国家创新体系结构深度调整。2024年党的二十届三中全会部署新的科技成果转化机制改革。经过几十年科技成果转化机制改革优化，我国的国家创新能力从量变到质变，有力地支撑我国步入创新型国家行列。然而，科技成果转化率相对偏低的局面尚未转变。目前，发达国家发明专利产业化率平均约60%—70%，我国发明专利产业化率为39.6%[11]，尚存较大差距。简言之，科技成果转化机制改革进入攻坚克难阶段。在社会主义市场经济基础上提高科技成果转化效率，亟待解决三个关键问题。在权能分离的制度逻辑下推进职务科技成果赋权改革，不断让利于科技人员，以期借此增强科技成果转化动力。权能分离由处分权到收益权、权能让渡从部分到整体、改“先转化后确权”为“先确权后转化”。然而，科技成果转化不是一蹴而就的，需要经历一个动态过程。生产函数融入生产系统在技术和市场都需要经历多次试错，迭代进化，才能实现价值增值。科技成果除了技术先进和成熟度外，转化条件、商业风险和预期等，对评估结果均有重要影响。职务科技成果价值评估深度影响其处分与利益分配，而转化初期评估价值通常相对较低，到转化中期容易产生资产流失嫌疑。发达国家借助成熟的资本市场、技术市场以及交易制度较好地解决了该冲突。我国市场经济体制建立时间相对不长，政府与市场的关系尚待进一步厘清。职务科技成果赋权过程中，科学合理地认定权利责任，在制度上有待完善。长期以来战略清晰，但策略不明。上位原则性抽象规定多，规则性规范少。应积极落实《中华人民共和国促进科技成果转化法》，实践中加大对科技人员的正向激励。科技自立自强，需要政府深度介入，甚至组织科技创新活动以保障国家目标实现。科技成果转化本质上是产品或服务商业化过程，其转化效率与组织方式的市场化程度正向相关。实践中存在政府使用财政补贴、政府投资基金、政府采购等政策工具，政府经济发展目标得以实现。借助市场机制组织科技创新活动，在利润导向下国家战略如何保障落实？这需要进一步完善产学研合作机制。美国在保障创新资源市场自由流动的基础上，形成了产学研组织功能保持独立但互补重叠，政府通过调节制度安排影响其合作模式和合作关系的创新三螺旋范式。日本基于政府和财团因历史原因形成的紧密联系，形成科技成果转化“产官学”模式。在多种所有制并存、统一大市场正处于建设之中、风险责任承担机制尚不成熟的情势下，处置职务科技成果时依然存在不敢转、不想转、不会转的情况，适合中国情境的科技成果转化协同创新机制仍有待发展完善。当前，科技成果转化中的障碍主要源自三个方面。第一，机制的科学性相对不足，未能充分满足创新实践和生产经营需求。如一些领域存在条块结构的行政管理体制和碎片化市场环境，在政策执行过程中容易阻塞科技成果转化路径。第二，科技成果转化组织方式有待创新。数据赋能为协同创新创造了新的途径，数据要素的融入也深度改变研发和生产的联结方式。工业化背景下所形成的科技成果转化组织方式需要通过改造以适应数字化时代。第三，科技成果转化模式需与创新源头结构变化适配。过去，我国在外向型经济形态下所形成的“引进、消化、吸收、再创新”国家创新模式，主要创新源头受制于发达国家。科技自立自强战略导向下，我国正着力摆脱锁定于国际分工价值链低端的局面，国家发展需更多依靠原始创新支撑。国家创新模式相应需要调整，科技成果转化模式亦需要适应变化。基于当前科技发展大趋势，在科技自立自强战略导向下，可以从以下几方面深化科技成果转化机制改革。以开放促改革，强化需求端制度供给与国际合作。充分发挥我国工业体系完备、信息化水平高的优势，推动数据要素赋能企业数字化转型，促进科技成果转化活动组织与管理方式适应由线下到线上的转换，加快应用场景开发与开放以激励科技成果转化动机。首先，深化开放，降低行业准入门槛。在此基础上通过概念验证中心、中试平台等建设，打通创新链，助力科技成果向从“0”到“1”的转化。其次，强化市场建设，完善交易制度。建立健全科技成果交易平台，提供技术评估、知识产权保护、资金对接等服务，降低交易成本，提升交易效率。最后，促进国际场景开发，在新发展格局下发挥国内循环对国际循环的带动作用。推动科技成果在国际市场的应用，通过参与国际标准制定、开展国际合作等方式，提高我国科技成果的国际竞争力。政府应提供政策支持，鼓励企业积极开拓国际市场，加强与区域全面经济伙伴关系协定（RCEP）成员国、共建“一带一路”国家的产业链合作，在科技创新、知识产权保护、数字经济、服务业、环保等方面开展高水平对外开放合作。深化职务科技成果赋权改革。首先，转变对科技成果的认识，明确职务科技成果的商业属性。科技成果一旦进入转移转化环节，其本质上是基于技术的商业方案，而非传统的生产资料。在产权上应强调价值分配而非价格分配。职务科技成果赋权改革应在保障公有制基础的前提下，充分尊重市场规律。其次，充分认识科技成果作为智力劳动成果的时效性，简化审批流程，减少审批环节，建立科学合理的国有资产流失责任认定机制，明确科技成果的价值评估标准。再次，明确政府与市场的关系，减少政府对市场的过度干预，通过市场机制组织科技创新活动，确保企业在利润导向下积极参与科技成果转化。提高政策的实用性。建立适应自身法律体系的科技成果管理机制，确保政策透明性。在风险分担方面，建立政府、企业、金融机构等多方参与的风险分担机制，降低企业技术转化失败的后顾之忧。在收益分配方面，健全技术市场和交易制度，调整科技成果的知识产权归属，允许高校和科研机构拥有政府资助科研成果的专利权，并自主决定转化方式，增强高校院所转化论文和专利的动力，通过完善制度设计，确保科技人员在职务科技成果转化过程中能够获得有效的正向激励。最后，还要发挥制度优势，推动民营经济组织参与国家科技攻关项目，消除隐形障碍，增强经济主体的活力。通过建设统一开放的技术市场，优化技术供给来源结构，提升科技成果转化的整体效能。
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