近日，国家发展改革委、科技部等十部门联合发布《关于“十四五”大宗固体废物综合利用的指导意见》（发改环资〔2021〕381号，以下简称《指导意见》），提出了大宗固废综合利用的发展思路、原则和目标，规划部署了重点任务、行业绿色发展、创新发展、技术创新、机制创新等方面的内容，是未来一段时间大宗固废综合利用产业发展的参照依据。

一、开展大宗固废综合利用是效率变革的必然要求

进入新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局，是我国推进大宗固废综合利用的新背景、新原则和新路径；推进大宗固废综合利用工作，是绿色发展之需，是形势变化之选，是效率变革之途。

是高质量发展的内在要求。2020年7月30日召开的中央政治局会议指出，把新发展理念贯穿发展全过程和各领域，实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展。高质量发展必须坚持效益优先、质量第一，经济发展质量和效益要不断改善，生态环境质量和效益要不断提升。更可持续，要以尽可能少的资源能源消耗支撑经济社会发展，以尽可能少的经济成本改善环境质量。大宗固废综合利用，是提升资源利用效率的重要措施，也是经济社会可持续发展的必然选择，要重点突破、整体推进，实现大宗固废综合利用产业发展规模、速度、质量、结构、效益、安全相统一。

是绿色低碳循环发展的需要。发展低碳经济和循环经济，是世界各国应对气候变化、实现经济绿色复苏的重要举措。2020年9月22日，习近平主席在第七十五届联合国大会一般性辩论上宣布我国“30-60”目标，得到国际社会广泛赞扬和积极响应，碳中和成为各国的共同取向。资源综合利用和循环利用，是提高资源生产力乃至碳生产力的重要措施，可以起到减污降碳协同的效果。2020年3月，欧盟发布新的循环经济行动计划，要求将循环经济理念贯穿到产品设计、生产和消费的全生命周期，以提高效率。开展大宗固废综合利用，不仅可以提高资源利用效率，也是健全绿色低碳循环经济体系的重要内容。

是美丽中国建设的应有之义。美丽中国建设必须以生态环境质量改善为前提，资源节约和综合利用是保护环境的根本措施，这也是对传统工业化道路反思后的创新。西方国家工业化经历了“先污染后治理”“末端治理”的过程。实践证明，“末端治理”是费而不惠的措施，只有采取源头预防、过程控制、末端治理结合的措施，才能从根本上解决环境污染问题。大力发展大宗固废综合利用产业，在提高资源效率的同时，也有利于生态环境质量的根本好转，发展形成资源节约型、环境质量型、气候友好型的生产生活方式，还自然以宁静、和谐、美丽，建设美丽中国，因而可以收到一举多得之效。

是资源可持续利用的应有之义。经济社会可持续发展，需要以资源可持续利用来支撑。我们用几十年时间走完西方发达国家两三百年的工业化、城镇化进程，成为世界第二大经济体，创造了人类发展史上的奇迹。与此同时，资源利用效率不高、环境污染严重，成为经济社会可持续发展的制约。大宗固废量大面广、环境影响明显、综合利用产业发展前景广阔；推进大宗固废综合利用，对降低单位国民生产总值资源消耗强度、污染物和二氧化碳排放强度，促进经济社会发展全面绿色转型意义重大，为推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革，实现“两个一百年”奋斗目标奠定坚实的资源基础。

二、突出重点，不断提高大宗固废利用效率

我国地域广阔，大宗固废堆存和新增情况各异，综合利用产品市场需求差异较大，应发挥政府和市场两手作用，坚持规模化利用与高值化利用相结合，消化存量与控制增量相结合，突出重点与整体推进相结合，技术创新与模式创新相结合，通过政策引导、市场驱动和企业主体的共同作用，大宗固废综合利用能力显著提升，产业规模不断扩大，产业体系逐步完善；存量有序减少，新增得到利用；关键瓶颈技术取得突破，技术创新体系迅速建立；政策法规、标准、相关制度和统计体系逐步健全；产业间融合共生、区域间协同发展；产业基地和骨干企业示范引领作用增强，形成产业高质量发展新格局。

《指导意见》将大宗固废综合利用的重点聚焦在煤矸石和粉煤灰、尾矿（共伴生矿）、冶炼渣、工业副产石膏、建筑垃圾和农作物秸秆等六个领域，应当也必须提高这些大宗固废的综合利用水平。要从实际出发，持续提高煤矸石和粉煤灰综合利用水平，尤其要推进规模化利用；推进黑色金属、有色金属、稀贵金属等共伴生矿产资源的综合开发利用，有价组分梯级回收，做到物尽其用；尽可能从冶炼渣中回收稀有稀散金属和稀贵金属等有价组分；利用工业副产石膏生产水泥和新型建材，在土壤改良、井下充填、路基材料等领域应用磷石膏。

建筑垃圾综合利用的潜力巨大，要提高分类和回收利用水平，规范堆存、中转和资源化利用场所的建设和运营，鼓励在建筑工程和道路工程中应用建筑垃圾生产的再生骨料及制品，或用于土方平衡、林业用土、环境治理、烧结制品及回填等目的。持续推进秸秆肥料化、饲料化和基料化利用，农用优先；支持利用秸秆等生物质能供热供气供暖，不断拓宽秸秆原料化利用途径，利用秸秆生产环保板材、炭基产品、聚乳酸、纸浆等，建立健全秸秆收储运体系，开展专业化、精细化的运管服务，打通秸秆产业发展的“最初一公里”。

三、以新发展理念指导大宗固废综合利用

开展产废行业绿色设计，大力发展绿色矿业，鼓励采矿中利用尾矿、共伴生矿填充采空区、治理塌陷区，推动煤矸石、尾矿、钢铁渣等大宗固废在产生的同时就削减；推行绿色施工，实施建筑垃圾分类管理、源头减量和资源化利用。推动利废行业清洁生产，加强大宗固废运输过程管理，防止二次污染。依据国家有关标准规范建设贮存设施，强化主体责任，实现安全分类存放和规范处置。加大重点流域和重点区域大宗固废的综合整治力度，健全环保长效监督管理制度。

鼓励关键技术创新。重点突破源头减量减害、高质利用、过程风险控制等关键技术。支持产学研用有机融合，纳入国家相关重点研发计划。修订资源综合利用技术政策大纲，推进与上游煤电、钢铁、有色、化工等产业的协同，与建筑、建材、市政、交通、环境治理等下游应用的深度融合，打通堵点和痛点。建立联动协调机制，推动京津冀、长江经济带、粤港澳大湾区、长三角一体化发展、黄河流域等国家重大战略区域的大宗固废协同处置利用。

创新大宗固废管理方式。充分利用大数据、互联网等现代化信息技术手段，推动重点行业、地区和园区建立“互联网+大宗固废”综合利用信息管理系统，鼓励开展综合利用交易信息服务。创新综合利用模式。在煤炭行业推广“煤矸石井下充填+地面回填”；在矿山行业建立“梯级回收+生态修复+封存保护”体系；推动建筑垃圾“原地再生+异地处理”；在农业领域开展“工农复合”；探索退役光伏组件、风电机组叶片等新兴产业固废的回收、循环利用和高值化利用途径，形成可复制、可推广的大宗固废综合利用发展新模式。

大宗固废综合利用，不仅需要先进理念引领，更需要付诸切实可行的方案和行动，《指导意见》专门设置了实施行动，包括骨干企业示范引领、综合利用基地建设、资源综合利用产品推广、治理能力提升等四大行动。建设50个大宗固废综合利用基地和50个工业资源综合利用基地，推广一批综合利用先进适用技术装备；以农业废弃物为重点，在粮棉主产区建设50个工农复合型循环经济示范园区。

在政策上，将加大政府绿色采购力度，鼓励公共机构优先采购秸秆环保板材等综合利用产品，引导在乡村公共基础设施建设中使用新型墙体材料。加强能力建设，完善标准体系，明确统计口径、统计标准和统计方法，提高统计评价能力，积极推动评价结果采信，引导企业提高资源综合利用产品质量。

（作者：周宏春 国务院发展研究中心研究员）