5月25日，国务院办公厅发布《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》（以下简称《意见》），从6方面提出24条意见，聚焦重点领域、重点区域、重点企业，通过推动基础设施领域REITs健康发展、规范有序推进PPP、支持兼并重组等方式，有效盘活存量资产，形成存量资产和新增投资的良性循环。

当前，稳增长的紧迫性和必要性被放在更加突出的位置，扩大有效投资是今年的首要任务。同时，不仅要在投资增长上发力，还要加大力度盘活存量资产，以释放更大的经济价值。

划定盘活存量资产重点方向

经过多年投资建设，我国在基础设施等领域形成了一大批存量资产，为推动经济社会发展提供了重要支撑。《意见》提出，有效盘活存量资产，形成存量资产和新增投资的良性循环，对于提升基础设施运营管理水平、拓宽社会投资渠道、合理扩大有效投资以及降低政府债务风险、降低企业负债水平等具有重要意义。

在盘活存量资产方面，《意见》圈定三大重点领域。一是重点盘活存量规模较大、当前收益较好或增长潜力较大的基础设施项目资产，包括交通、水利、清洁能源、保障性租赁住房、水电气热等市政设施、生态环保、产业园区、仓储物流、旅游、新型基础设施等。二是统筹盘活存量和改扩建有机结合的项目资产，包括综合交通枢纽改造、工业企业退城进园等。三是有序盘活长期闲置但具有较大开发利用价值的项目资产，包括老旧厂房、文化体育场馆和闲置土地等，以及国有企业开办的酒店、餐饮、疗养院等非主业资产。

中国银行研究院研究员梁斯表示，《意见》对需重点盘活的存量资产领域进行了分门别类，提出针对性思路。对已形成规模和生产力的项目，要确保其优势，持续创造价值；对通过适度扶持能更好发挥作用的项目，通过改扩建的方式“扶一程”；对长期闲置但具有一定价值的项目，则要采取措施有序盘活。

细数上述领域可以发现，保障性租赁住房、产业园区、仓储物流以及国有企业开办的酒店、餐饮、疗养院等非主业资产，似乎都与“房”有着千丝万缕的关系。

对于为何着重盘活上述领域“房产”，广东省住房政策研究中心高级研究员李宇嘉表示，从存量物业角度来看，一方面再投资金额相对较小；另一方面，通过提高其利用率，也将缩短投资回收期。

“总的来说，有效盘活存量资产，能够进一步挖掘现有资产的潜力，进一步释放对经济增长的促进作用。”梁斯如是说。

此外，《意见》明确盘活存量资产的重点区域和重点企业。例如，从区域角度来说，强调要推动建设任务重、投资需求强、存量规模大、资产质量好的地区和地方政府债务率较高、财政收支平衡压力较大的地区。同时，围绕落实京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展等区域重大战略以及推动海南自由贸易港建设等，鼓励相关地区率先加大存量资产盘活力度，充分发挥示范带动作用。

企业方面，《意见》明确引导支持基础设施存量资产多、建设任务重、负债率较高的国有企业，把盘活存量资产作为国有资产保值增值以及防范债务风险、筹集建设资金、优化资产结构的重要手段。

鼓励更多基础设施REITs发行上市

梳理发现，针对优化完善存量资产盘活方式，《意见》共提出七项具体措施，其中，排在首位的是“推动基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）健康发展。”

《意见》提出，鼓励更多符合条件的基础设施REITs项目发行上市。建立健全扩募机制，探索建立多层次基础设施REITs市场。国有企业发行基础设施REITs涉及国有产权非公开协议转让的，按规定报同级国有资产监督管理机构批准。研究推进REITs相关立法工作。

“基础设施公募REITs为我国基建行业提供了融资新渠道，有助于企业盘活存量资产，扩大有效投资，形成存量资产和新增投资的良性循环。”川财证券首席经济学家、研究所所长陈雳表示，目前我国基础设施公募REITs还处于初创期，整体市场规模较小，但长期来看未来发展空间很大。

目前，已有12只公募REITs产品上市，募资规模达到458亿元。陈雳表示，公募REITs有一定的准入门槛，投资风险较低，长期回报率较高。预计随着发行规模不断扩张，将吸引更多投资者参与，提升市场流动性，促进行业增长。

今年4月份，首单保障性租赁住房REITs项目已报送国家发改委。ICCRA住房租赁产业研究院院长赵然对《证券日报》记者表示，《意见》表明“持有—运营”的存量时代已经到来。对于保障性租赁住房来说，不仅需以“资产管理”为核心，实现短期运营现金流的增加和长期存量资产保值、增值，还要思考如何实现发展型保障，即将民生保障与经济效益相结合，通过“投融建管退”各环节有效联动，通过基础设施公募REITs等金融工具形成可持续发展的商业闭环模式。

除REITs外，《意见》还强调“发挥国有资本投资、运营公司功能作用”“支持兼并重组等其他盘活方式”。

中国企业联合会研究部研究员刘兴国表示，借助国有资本投资、运营公司的资本运作，国有企业可以加快完成低效、无效资产的处置，将处置回收的资金用于更为高效的领域。通过兼并重组，国有企业可以实现低效、无效资产的重新配置。通过向具有竞争优势的企业集中，能够带动原本低效、无效的资产向优质资产转变。

《意见》特别提到，积极探索通过资产证券化等市场化方式盘活存量资产。通过混合所有制改革、引入战略投资方和专业运营管理机构等，提升存量资产项目的运营管理能力。

财税金融政策助力盘活存量资产

存量资产的盘活，少不了政策的鼎力支持。《意见》着重强调，要落实财税金融政策。其中，特别指出要落实落细支持基础设施REITs有关税收政策。

中央财经大学财政税务学院院长白彦锋表示，基础设施REITs发展需要的资金量很大，需完善个人所得税、企业所得税以及增值税、印花税等相关政策，发挥好财税政策“四两拨千斤”的作用。

《意见》表示，对符合存量资产盘活条件、纳税金额较大的重点项目，各级税务机关做好服务和宣传工作，指导企业依法依规纳税，在现行税收政策框架下助力盘活存量资产。支持银行、信托、保险、金融资产管理、股权投资基金等机构，充分发挥各自优势，按照市场化原则积极参与盘活存量资产。鼓励符合条件的金融资产管理公司、金融资产投资公司通过发行债券融资，解决负债久期与资产久期错配等问题。加强投融资合作对接，积极向有关金融机构推介盘活存量资产项目。

白彦锋表示，经过多年发展，我国积累了大量优质基础设施。但受近年来疫情反复等因素影响，很多基础设施成了“僵尸”资产，造成资源浪费。因而需通过税收优惠政策来盘活存量资产。

光大银行金融市场部宏观研究员周茂华认为，支持银行、信托、保险、股权投资基金等多元化市场主体参与盘活存量资产，有助于拓宽项目融资渠道，拉动有效投资，降低企业负债和地方政府财政压力。同时，拓展了社会资金投资途径。此外，还能促进国内地方政府财政可持续与投融资良性循环。

用好回收资金增加有效投资

《意见》提出用好回收资金增加有效投资。引导做好回收资金使用，精准有效支持新项目建设。盘活存量资产回收资金拟投入新项目建设的，优先支持综合交通和物流枢纽、大型清洁能源基地、环境基础设施、“一老一小”等重点领域项目，重点支持“十四五”规划102项重大工程，优先投入在建项目或符合相关规划和生态环保要求、前期工作成熟的项目。有关部门应加快相关项目审批核准备案、规划选址、用地用海、环境影响评价、施工许可等前期工作手续办理，促进项目尽快落地实施、形成实物工作量。

周茂华认为，这主要意在对存量资产盘活的资金使用进行规范，让更多的回收资金用于重点新项目的投资。同时，对新项目也进行了规范，以提升回收资金的使用效率，产生更大投资乘数效应。

同时，《意见》提出，加强配套资金支持。在安排中央预算内投资等资金时，对盘活存量资产回收资金投入的新项目，可在同等条件下给予优先支持；发挥中央预算内投资相关专项示范引导作用，鼓励社会资本通过多种方式参与盘活国有存量资产。对回收资金投入的新项目，地方政府专项债券可按规定予以支持。鼓励银行等金融机构按照市场化原则提供配套融资支持。

华兴证券（香港）首席经济学家兼首席策略分析师庞溟表示，引导做好回收资金使用、加强配套资金支持以增加有效投资，有多方面好处：一是拓宽社会投资渠道，充分发挥社会资本积极作用，稳妥化解债务风险。二是挖掘闲置低效资产价值、优先支持具备持续盈利能力的存量项目。三是有利于经济账和综合账一起算，提高资产全生命周期综合效益。四是完善储蓄转化投资机制，降低实体经济杠杆。五是能够通过扩大有效投资来稳增长，加快产业结构调整和转型升级，促进经济高质量发展。

在盘活存量资产扩大有效投资的过程中，风险防控也不可缺席。《意见》提出，严格落实各类风险防控举措。依法依规稳妥有序推进存量资产盘活，提升专业机构合规履职能力，保障基础设施稳健运营；建立工作台账强化组织保障，积极开展试点探索。